Zaniżone dotacje dla właścicieli placówek niepublicznych prowadzących przedszkola bądź oddziały przedszkole to coraz częściej pojawiające się zagadnienie.
Spis treści
Pomimo tego, iż problem głównie dotyczy okresu do 2017 roku, dopiero w ostatnich latach właściciele placówek niepublicznych mają możliwość właściwego zweryfikowania czy wypłacona dotacja w latach ubiegłych była dla nich wyliczona prawidłowo, a jeśli nie, to skutecznego dochodzenia swoich praw na drodze postępowania sądowego. Problem jest poważny, powstałe zaległości ogromne a o temacie wciąż jest zbyt cicho.
Podstawą prawną umożliwiającą placówką ubieganie się o dotację z budżetu gminy jest art. 90 ust. 2b oraz 2d ustawy z dnia 07 września 1991 roku o systemie oświaty. Zgodnie z jego treścią niepubliczne przedszkola, które jednocześnie nie były przedszkolami specjalnymi, mają prawo ubiegać się z budżetu gminy o dotację przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę. Warunkiem otrzymania dotacji jest by osoba prowadząca niepubliczne przedszkole wskazała organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy (wskazane pomniejszenie „o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy”, pojawiło się dopiero przy nowelizacji ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie 1 września 2013 roku.)
Głównym problemem, który powstał w związku z powyżej wskazanym przepisem, był nieprawidłowy sposób wyliczenia podstawowej kwoty dotacji, tj. biorąc za podstawę faktycznie poniesione wydatki na funkcjonowanie przedszkoli publicznych, a nie wydatki ustalone i zaplanowane na ten cel w budżecie gminy. Główną przyczyną tego zjawiska był fakt, iż do 2017 roku (wejścia w życie ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 17)), nie było precyzyjnych i jasnych przepisów, określających prawidłowy sposób naliczania dotacji dla placówek niepublicznych. Dopiero zmiana przepisów sprecyzowała podstawę naliczania dotacji, wprowadziła przede wszystkim przepisy regulujące metodę obliczania podstawowej kwoty dotacji, definicję „wydatków bieżących” czy pojęcie „najbliższej gminy”. Do tego momentu zasadniczy problem przy obliczeniu podstawowej kwoty dotacji, stanowiło właściwe określenie i obliczenie „wydatków bieżących” w gminie na dany rok budżetowy a nieprecyzyjne przepisów spowodowały liczne nieprawidłowości w wypłacanych w latach poprzednich dotacji.
Aby zrozumieć pojęcie podstawowej kwoty dotacji oraz „wydatków bieżących” warto zwrócić uwagę na treść wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 14 lipca 2016 roku w sprawie o sygn. akt I ACa 528/16
“Ustawodawca określając podstawę przyznawania dotacji dla szkół niepublicznych, odwołał się do pojęcia wydatków gminy. Określenie, które z wydatków stanowią źródło obliczenia dotacji, zostało zdefiniowane poprzez wskazanie, że mają to być wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Pojęcie „wydatków bieżących” powinno być interpretowane tak, jak termin ten jest rozumiany na gruncie ustawy o finansach publicznych (art. 263 ust. 2). Będą to zatem wydatki jednostki samorządu terytorialnego niebędące wydatkami majątkowymi z wyłączeniem wydatków ponoszonych na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Przepis art. 90 ust. 2b jako podstawę obliczenia dotacji należnej niepublicznym placówkom przedszkolnym wskazuje kwotę ustaloną, a zatem zaplanowaną jako ogół wydatków ponoszonych w przedszkolach publicznych. Kwota stanowiąca podstawę obliczenia dotacji powinna odpowiadać tak ustalonej w budżecie sumie, a jej wysokość nie może być zmienna i podlegać weryfikacjom poprzez korygowanie o wysokość dochodów uzyskiwanych na pokrycie wydatków. Finansowanie przez gminę wydatków publicznych nie zmienia nigdy ogólnej kwoty wydatków ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego.”
Zatem przy wyliczaniu podstawowej kwoty dotacji, fakt finansowania przez gminę wydatków publicznych nie zmienia nigdy ogólnej kwoty wydatków ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Również fakt pokrycia chociażby kosztów żywienia dzieci w przedszkolach samorządowych przez rodziców nie zmienia tego, że koszty wyżywienia wciąż stanowią wydatek bieżący, który winien być objęty w podstawie obliczenia dotacji przypadającej na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym bez względu na faktyczne źródło ich finansowania.
W następstwie powstałych nieprawidłowości pojawiły się również dwa zasadnicze pytania. Pierwsze, badając na charakter prawny dotacji wypłacanych przez jednostki samorządu terytorialnego, czy roszczenie z wynikające z zaniżonych dotacji należy dochodzić na drodze sądowoadministracyjnej czy przed sądami powszechnymi? Drugie natomiast, jak w sytuacji dochodzenia roszczenia z tytułu błędnie wypłaconej dotacji, po zakończonym i rozliczonym roku dotacyjnym ma się „zasada roczności”? Oczywistym jest, iż dotacja dla placówek wychowania przedszkolnego jest wsparciem finansowym udzielnym przez samorządy, zgodnie z przepisami jest również wsparciem celowym, przeznaczonym na finasowanie konkretnej placówki przedszkolnej i w konkretnym zakresie bieżących potrzeb przedszkola, z którego placówka po zakończonym danym roku dotacyjnym musi się właściwie z samorządem rozliczyć. Ale czy zatem po zakończonym roku dochodzenie roszczenia z uwagi na wadliwie wypłaconą wysokość dotacji staje się niemożliwe?
W przedmiocie właściwości sądów obecnie linia orzecznictwa jest już ugruntowana a osoby prowadzące przedszkola niepubliczne mogą skutecznie dochodzić swoich roszczeń przez sądami powszechnymi. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 stycznia 2007 r. (IV CSK 312/06), Sąd wskazał że z „art. 90 u.s.o. wynika norma, kreująca pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, właściwymi do wypłaty dotacji, a osobami prowadzącymi szkoły lub placówki niepubliczne, uprawnionymi do żądania ich otrzymania, stosunek prawny odpowiadający cechom zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 k.c.” Skoro zaś w przepisach ustawy nie przewidziano szczególnego trybu dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze postępowania administracyjnego, uprawniony może poszukiwać ochrony prawnej tylko przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym, a uchylanie się od jej udzielenia, mimo oczywistego faktu naruszenia prawa, nosiłoby znamiona odmowy wymiaru sprawiedliwości (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 2018 r., II CSK 477/17).
Pogląd ten poparł w swoim wyroku z dnia 09 lipca 2020 roku Sąd Najwyższy (sygn. akt V CSK 502/18) podkreślając, że zgodnie z „art. 471 k.c. na okoliczność niewykonania zobowiązań wywodzących się z różnych źródeł, gdyż powstają one w sferze majątkowej, a zatem normowanej prawem prywatnym realizującego zadania publiczne i uprawnionego do dotacji. Ze względu na konieczność zabezpieczenia ochrony uzasadnionych oczekiwań podmiotu uprawnionego do dotacji, mających oparcie w normie ustawowej, określającej rodzaj i wysokość świadczenia, o które taki podmiot może skutecznie zabiegać realizując zadania publiczne, jest on uprawniony do domagania się świadczenia odpowiadającego kwocie przeznaczonej na wykonanie zadania publicznego, objętego dotacją. Warunkiem skutecznego dochodzenia takiego roszczenia jest jednak stwierdzenie, że zadanie publiczne zostało wykonane w taki sposób i w takim stopniu, w jakim byłoby wykonane przy wykorzystaniu dotacji, której realizujący zadanie mógł zasadnie oczekiwać. Żądanie, o którym mowa, tylko w pewnym uproszczeniu powszechnie stosowanym w orzecznictwie może być nazywane żądaniem zasądzenia dotacji. Do jego rozpoznania właściwy jest sąd powszechny, gdyż zobowiązania do usunięcia majątkowych skutków naruszenia zobowiązań z różnych tytułów (nie tylko umownych) mają charakter cywilnoprawny (art. 471 k.c.).”
Dodatkowo podkreślenia wymaga fakt, że działania gmin „w związku z zaniżania dotacji dla przedszkoli niepublicznych mają charakter roszczeń odszkodowawczych związanych z nieprawidłową realizacją zadań publicznych przez gminę. Ponieważ jednak realizacja tych zadań nie następuje ani w formie decyzji, ani w formie aktu prawa miejscowego, podstawą odpowiedzialności gminy jest art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego. (…) Co więcej, zgodnie z art. 77 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.” (Lech Gniady „Roszczenia o wypłatę zaniżonych dotacji dla przedszkoli niepublicznych”) Mając na uwadze powyższe oraz zgodnie z nowszym orzecznictwem, odpowiedzialność gmin powinna być, wobec tego traktowana jako odpowiedzialność deliktowa. W przypadku roszczenia o wypłatę odszkodowania z tytułu nienależytego ustalenia i jednocześnie w konsekwencji niewypłacenia części należnej organowi prowadzącemu przedszkole niepubliczne dotacji, podstawę dla takiego roszczenia stanowić będą przepisy kodeksu cywilnego regulujące również konsekwencje takich czynów niedozwolonych.
Skoro zatem natura prawna dochodzonego roszczenia ma charakter odszkodowawczy, należy zastanowić jak prawidłowo w takiej sytuacji określić rzeczywistą szkodę? Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 09 lipca 2020 roku należy stwierdzić, że szkodą jest już samo nieotrzymanie należnego świadczenia publicznoprawnego w pełnej wysokości. Ponadto można wywodzić, że w związku z nieotrzymaniem dotacji osoba prowadząca przedszkole musiała finansować pewne wydatki z środków własnych. Należy również brać pod uwagę sytuację, że osoba prowadząca przedszkole nie poniosła wyższych czy dodatkowych wydatków, zatem szkoda nie może być jednoznacznie określona jako konkretnie wskazana kwota. Trzeba wówczas podkreślić, że w wielu przypadkach w związku nie otrzymaniem dotacji placówka nie dysponowała odpowiednimi środkami i nie mogła w tym celu chociażby zaciągnąć pożyczki (kredytu), ponadto musiała przekierować część środków własnych na wydatki bieżące, co mogło w konsekwencji „rzutować na wysokość wynagrodzeń personelu, wysokości opłat pobieranych od rodziców, różnorodności i atrakcyjności proponowanych zajęć, zakupach rzeczowych bezpośrednio związanych z działalnością przedszkola w zakresie jego kształcenia, wychowania i opieki, na bieżące cele przedszkola”, mając powyższe działania na uwadze takie konsekwencje braku odpowiedniej dotacji należy w pełni potraktować jako szkodę. W ocenie Sądu Najwyższego w ww. wyroku, takie skutki niewypłaconej prawidłowo dotacji należy zakwalifikować jako szkodę samoistną, wynikającą z niezgodnego z prawem wykonywania władzy publicznej przez gminę. A wobec tego, skoro jest szkoda to musi być również rekompensata.
Z pewnością oczywiście dochodzenie roszczeń nie będzie szybkie i proste a w grę wchodzi batalia z jednostką samorządu terytorialnego. Ale warto pokreślić, że placówki działały w pełnym zaufaniu dla prawidłowości wyliczanych i wypłacanych dotacji przez gminę, przyjmując uchwałę za prawidłową niejednokrotnie ograniczały swoje wydatki a gminy latami bezprawnie korzystały na ich niewiedzy. Dla akceptacji takich działań nie może być miejsca. Istotnym również jest fakt, że roszczenie o wypłatę zaniżonej dotacji przedawnia się z upływem dziesięcioletniego okresu od dnia wymagalności takiego roszczenia, co w praktyce oznacza to, że wyrównania dotacji do wysokości wynikającej z ustawy można domagać się łącznie za okres dziesięciu lat wstecz od daty wniesienia do sądu powództwa. Mając to na uwadze kwota roszczenia w przypadku niektórych placówek może wraz z należnymi odsetkami sięgać kwoty paruset tysięcy złotych, zatem ryzyko podjęcia walki z gminą i dochodzenia swoich praw jest zdecydowanie warte ryzyka.
Zadzwoń i umów się na bezpłatną analizę Twojej sprawy. Tel. 22 299 39 00